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巴曙松:市场化是土地制度改革主线
发布时间:2013-11-21 18:05:35
来源:上海证券报


□ 巴曙松

■ 中国现行的土地制度是世界上最为独特、最为复杂的制度。这套体系的核心内容可以概括为三点:二元分割、政府垄断和非市场化配置。这种城乡二元分割格局是中国土地制度的核心症结,也是一系列问题的根源。这些问题日益成为制约中国经济转型和实现人口城镇化的突出矛盾。

■ 仔细梳理十八届三中全会关于土地制度改革的总体部署,可以发现,使市场在土地要素的配置中发挥决定性作用是一条贯穿土地制度改革的主线。围绕这个主线,也可将土地制度改革的内容用三个关键词加以概括:市场化、收益分配、分类处置。

土地制度改革是中国启动经济转型、推动新型城镇化、开启新一轮制度红利的中心环节和关键挑战。建设统一开放、竞争有序的市场体系,使市场在资源配置中起决定性作用的基石之一即是建立城乡统一的建设用地市场,最终实现农村集体经营性用地与国有土地同等入市、同权同价。

背景条件:土地制度改革为何势在必行

中国现行的土地制度是世界上最为独特、最为复杂的制度。这套体系的核心内容可以概括为三点:二元分割、政府垄断和非市场化配置。

第一,所谓“二元分割”

是指城市和农村是完全分离的,采取了完全不同的两种所有制制度

城市土地属于国有,地方政府享有建设用地的处置权、出让权和收益权。农村土地则是农民集体拥有农地农用时的土地使用权、收益权和转让权;但是在农地转为非农用时,农民的土地权利在获得原用途的若干倍数补偿后即告丧失。

第二,所谓“政府垄断”

是指城市土地市场的供给是由地方政府通过征收农地而独家垄断。

政府依据不同的土地使用用途,采取不同的土地出让方式。主要形式有三种:经营性用地是实行“招拍挂”的形式入市;政府以公共目的使用的土地通过“划拨”的形式入市;工业用地在2004年之前是以“协议”的形式出让,2004年之后名义上是采取“招拍挂”的形式出让,但事实上还是基本根据成本价格出让。

第三,所谓“非市场化配置”,是指耕地占用实行审批制度, 为确保粮食安全,中国实施了最严格的耕地保护制度,通过计划手段保护18亿亩耕地红线。建设用地的供给则实施严格的指标控制。

由于中国土地所有权和产权制度的二元分离,这使得从整体看中国的土地市场是分离的。“农用地市场”和“城市建设用地市场”这两个形式上差不多的词汇在现实中是完全不同两个概念。农地的市场是只限于农地农用的市场,而农地转非农用地则受到所有制的管制,必须要经过政府征收,农地不能自然变成建设用地。

这种城乡二元分割格局是中国土地制度的核心症结,也是一系列问题的根源:一是城中村的法外不集约利用,二是工业用地的利用效率低下,三是过度依赖土地财政所带来的金融风险。这三个问题日益成为制约中国经济转型和实现人口城镇化的突出矛盾。

因此,考虑到这些突出的问题,某种程度上,中国现行的土地制度的可持续性已经变弱,处于不改不行的地步,需要在改革上给予优先的考虑和安排。


编辑: 何江宁   [关闭窗口]